淺議以非訴訟替代為切入點(diǎn) 樹立人民調(diào)解公信力

··淺議以非訴訟替代為切入點(diǎn)  樹立人民調(diào)解公信力     永陽鎮(zhèn)地處城關(guān)，下轄11個(gè)居委會(huì)、11個(gè)村委會(huì)，一個(gè)省級(jí)私營經(jīng)濟(jì)園區(qū)，居住人口達(dá)10萬人，是全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，各類矛盾糾紛的發(fā)案率高于周邊鎮(zhèn)，人民調(diào)解的地位，作用也顯得尤為突出。如何樹立人民調(diào)解的公信力，將各類矛盾盡量解決在基層、在萌芽狀態(tài)，避免當(dāng)事人結(jié)怨，降低當(dāng)事人訴訟成本，以及為法院節(jié)省時(shí)間、減輕訴累，促進(jìn)法律文書的有效執(zhí)行，在“庭審式”人民調(diào)解改革取得初步經(jīng)驗(yàn)后，進(jìn)行了摸索和嘗試，做法是：立足以非訴訟替代為切入點(diǎn)，樹立人民調(diào)解公信力。所謂非訴訟替代機(jī)制，是建立在人民法院指導(dǎo)調(diào)委會(huì)工作的基礎(chǔ)上，通過聯(lián)席會(huì)議制度的方式，將當(dāng)事人自愿的，法院未立案或暫緩立案的，可能通過調(diào)解化解的，或通過調(diào)解可以防止矛盾激化的糾紛訴訟審理活動(dòng)前移，讓人民調(diào)解委員會(huì)提前介入，并參與在法官主持或指導(dǎo)下的民事訴訟案件的調(diào)解。這種機(jī)制的形成，進(jìn)一步拓寬了人民調(diào)解的工作范圍，使人民調(diào)解與法院訴訟銜接有了新的空間，整合了人民調(diào)解和法院審判的力量，最大限度地發(fā)揮了人民調(diào)解的工作優(yōu)勢(shì)，具有較好的政治效益，社會(huì)效益和法律效益。     一、強(qiáng)化鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)與法院的聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建非訴訟替代機(jī)制。     人民調(diào)解作為一種民間調(diào)解，從一開始創(chuàng)建，在廣義上就是一種非訴訟替代，即民事案件不通過訴訟 的方式而以中間人出面排解達(dá)到和平的化解的目的，這與法院的司法調(diào)解有異曲同工之處，這也是新時(shí)期人民調(diào)解與法院之間開展聯(lián)動(dòng)協(xié)作的基礎(chǔ)，同時(shí)，也由于人民調(diào)解是在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上所達(dá)成的協(xié)議(格式化)，在不違背現(xiàn)行的法律政策的情況下，應(yīng)該就是當(dāng)事人意志的體現(xiàn)。最高人民法院對(duì)人民調(diào)解格式化協(xié)議書的認(rèn)定上，是作為案件審理的最有效證據(jù)予以采信，甚至在調(diào)解后，一方反悔時(shí)進(jìn)行訴訟而給予維持，進(jìn)一步提升了人民調(diào)解在法律上的權(quán)威性。因此，在新時(shí)期人民調(diào)解的非訴訟替代機(jī)制的形式，是特指狹義上的與法院立案審理執(zhí)行過程中的補(bǔ)充性替代，一方面是建立 在民調(diào)程序的公正性上，另一方面是建立在人民調(diào)解員素質(zhì)的提高上，這兩方面缺一不可。除廣義層面上的替代外，這種狹義上的替代就是要求人民調(diào)解員積極參與到法律訴訟的全過程，發(fā)揮人熟情通的優(yōu)勢(shì)，做好法院案件審理的輔助性工作，包括案件主審法官想做而做不到或不方便做的一些事，為法院人性化辦案創(chuàng)造條件，這不但符合當(dāng) 事人雙方的意愿，也合乎“三個(gè)代表”思想的要求，在一定意義上講也是一種法律救助性工作，強(qiáng)化法院與人民調(diào)解之間的互補(bǔ)，對(duì)樹立人民調(diào)解的公信力也將起到明顯的推動(dòng)作用。一是建立鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)和法院聯(lián)系庭的聯(lián)席會(huì)議制度。由鎮(zhèn)和法院每季度相互通報(bào)民事糾紛發(fā)案情況、發(fā)案的特點(diǎn)。調(diào)解工作的難易程度，確立相互配合的案件數(shù)量、原因以及配合的方式，明確調(diào)解的預(yù)期值。二是建立鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)和法院聯(lián)絡(luò)員制度。鎮(zhèn)指定的聯(lián)絡(luò)員一般為鎮(zhèn)村(居)調(diào)委會(huì)的首席調(diào)解員，并將名單報(bào)送法院，由法院根據(jù)案件的具體情況指定參與的調(diào)解人員�？h法院指導(dǎo)民一庭庭長為聯(lián)絡(luò)員，隨時(shí)通報(bào)未立案和已立案以及已裁決案件的情況，并明確需要配合調(diào)解的案件、主持和指導(dǎo)的法官，確定調(diào)解的地點(diǎn)、參加人員等。三是建立調(diào)解檔案審核制度。凡啟動(dòng)非訴訟替代機(jī)制的調(diào)解案件，其檔案資料以調(diào)委會(huì)歸檔，使用的程序以人民調(diào)解程序?yàn)橹�，由受理、通知、調(diào)查取證、調(diào)解、達(dá)成協(xié)議、送達(dá)回訪等書面資料組合成完整的卷宗，并有首席調(diào)解員審核簽字方可歸檔，適時(shí)請(qǐng)縣局、縣法院共同評(píng)審，改正不足，進(jìn)一步提高調(diào)解協(xié)議的制作水平。四是建立民調(diào)審判聯(lián)動(dòng)制度。縣法院對(duì)于一些簡單的民事糾紛案件有時(shí)也啟動(dòng)特邀人民陪審員(一般為基層調(diào)委會(huì)主任擔(dān)任)或民調(diào)委人員主持調(diào)解，發(fā)揮其為人公正、熟悉業(yè)務(wù)、人熟情通的優(yōu)勢(shì)，在法院先行調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，由法院主持調(diào)解的法官制作調(diào)解協(xié)議書，由法院落實(shí)履行或委托調(diào)委會(huì)監(jiān)督履行，提高人民調(diào)解員調(diào)解的公信力。五是建立首席人民調(diào)解員的培訓(xùn)制度。由人民法院派主審法官到鎮(zhèn)進(jìn)行鎮(zhèn)、村(居)首席調(diào)解員培訓(xùn)，每年集中培訓(xùn)二至三次，同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況組織首席調(diào)解員到法院進(jìn)行旁聽觀摹案件審理，適時(shí)邀請(qǐng)主審法官進(jìn)行典型案例剖析和答疑釋惑，印發(fā)相關(guān)法律資料等，逐步實(shí)施首席調(diào)解員持證上崗調(diào)解制度。     二、明確非訴訟替代適用范圍，確保人民調(diào)解不缺位、不錯(cuò)位、不越位。     從工作實(shí)踐來看，啟動(dòng)非訴訟替代機(jī)制，人民調(diào)解員既是主角也是配角，但目的只有一個(gè)，即園滿解決民事糾紛案件。人民調(diào)解適用非訴訟替代機(jī)制，一般主要為以下四類案件：一是未經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解而直接向法院起訴的糾紛，一般為小定額債務(wù)糾紛，法院可以建議當(dāng)事人將糾紛委托給鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，降低當(dāng)事人的訴訟成本。二是已經(jīng)立案，但有可能通過調(diào)解解決的民事糾紛，一般為侵權(quán)糾紛、鄰里糾紛、婚姻糾紛和少數(shù)商事糾紛，法院在庭審前，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可委托或邀請(qǐng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，或參與調(diào)解，調(diào)解成功后，原告撤訴。三是已經(jīng)開庭，但當(dāng)事人情緒激動(dòng)，有可能采取過激行為的民事案件，一般為容易激化、積怨多年、歷史遺留的鄰里糾紛、權(quán)屬糾紛、舊城改造、房屋拆遷糾紛、土地山林糾紛和群體性糾紛等，一般情況下，法院可暫緩判決，會(huì)同人民調(diào)解委員會(huì)做當(dāng)事人的思想工作，或征得當(dāng)事人的同意后，在法官指導(dǎo)下，由鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，這類案件在調(diào)解成功后，原告可以撤訴，也可以由法院制作調(diào)解協(xié)議書或在情緒平穩(wěn)后由法院進(jìn)行判決并履行。四是在進(jìn)入執(zhí)行程序后，被執(zhí)行人有可能采取過激行為，或執(zhí)行有難度的案件，一般為一名原告多名被告或多名原告一名被告的案件，如企業(yè)破產(chǎn)、糧油加工 廠擠兌、環(huán)境污染、征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)等涉及人數(shù)多的群體性矛盾，法院可暫緩執(zhí)行，商請(qǐng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解執(zhí)行。     三明確非訴訟替代運(yùn)作原則，樹立人民調(diào)解的公信力。     啟動(dòng)非訴訟替代機(jī)制應(yīng)把握以下原則：一是為當(dāng)事人降低訴訟成本的原則。訴訟在民事案件中，應(yīng)該是在調(diào)解不成的情況，最后不得已而選擇的最終途徑。但其中的訴訟成本必然會(huì)轉(zhuǎn)嫁當(dāng)事人雙方或一方的頭上，增加了當(dāng)事人雙方的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有時(shí)出現(xiàn)案件勝訴，但經(jīng)濟(jì)上卻帶來了很大的損失，之所以出現(xiàn)這樣的結(jié)果，是因?yàn)椴皇鞘裁疵袷掳讣�都可以進(jìn)行法律援助的，而導(dǎo)致這種結(jié)果不但會(huì)給當(dāng)事人認(rèn)為沒錢法院不受理，有錢進(jìn)行訴訟反而導(dǎo)致打贏官司輸了錢，沒有說公理的地方，而要避免這種情況出現(xiàn)，走非訴訟替代則是最佳的選擇。二是化解矛盾和平共處的原則。俗話說“一起官事三代仇”，既然走到了法院訴訟程序，矛盾必然激化到不可調(diào)和的局面，法律的公正裁決和平息矛盾之間出現(xiàn)了愿望相背的情況，公正 得到了，但再和平共處的基礎(chǔ)卻喪失了，這與正確處理人民內(nèi)部矛盾的初衷相悖的，也不利于社會(huì)穩(wěn)定。三是降低執(zhí)行成本的原則。民事案件除經(jīng)濟(jì)案件外，一般標(biāo)的不是太大，法院判決文書生效后，當(dāng)事人一方如果久拖不履行，法院在執(zhí)行時(shí)，僅執(zhí)行費(fèi)一項(xiàng)也會(huì)增加當(dāng)事人一方的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，增加法院的工作量，這與調(diào)解庭履行義務(wù)相比，在時(shí)間、人力、經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)都會(huì)明顯降低。四是經(jīng)濟(jì)的原則。這里所指的經(jīng)濟(jì)是指方便、快捷、高效。人民調(diào)解在非訴訟替代處理一些群體性民事糾紛方面表現(xiàn)比較靈活，一般情況下，效益較高。在把握上述四個(gè)原則的基礎(chǔ)上，法院如果有法官參與調(diào)解，人民調(diào)解的公信力將會(huì)明顯提升。     四、慎重非訴訟替代操作，力求人民調(diào)解再上新臺(tái)階。     與法院銜接進(jìn)行非訴訟替代操作，是工作上的創(chuàng)新，是法院和司法行政部門在調(diào)解領(lǐng)域的合作，是相互支持、相互促進(jìn)工作的過程。在具體操作時(shí)，側(cè)重把握以下幾方面：一是處理重大疑難問題邀請(qǐng)法官指導(dǎo)。如處理農(nóng)村建房出現(xiàn)房屋質(zhì)量問題，對(duì)加固費(fèi)用的索賠案，通過法官指導(dǎo)下以庭審式調(diào)解的方式園滿解決。二是對(duì)一些固定標(biāo)的物在執(zhí)行時(shí)困難的，主動(dòng)啟用非訴訟替代，如土地流轉(zhuǎn)過程中的土地糾紛、基地糾紛等，這一類案件在訴訟裁決后執(zhí)行難度大，難易執(zhí)行到位。三是對(duì)涉及到政策法規(guī)方面的案件，法院受理后難以裁決的，由法官主持，邀請(qǐng)相關(guān)當(dāng)事人、人民調(diào)解員共同調(diào)解的，如土地開發(fā)中的征用土地補(bǔ)償費(fèi)的索賠案，對(duì)一些涉及政策法規(guī)內(nèi)的群體性矛盾，特別是涉及多個(gè)主管部門的案件，原則上以人民調(diào)解為主，在法官指導(dǎo)下進(jìn)行協(xié)商調(diào)解，如房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)污染等案件，這類案件涉及到的當(dāng)事人雙方較多，訴訟起來也比較困難的。四是對(duì)一些小定額債務(wù)，如借貸沒有憑證由案件而引發(fā)的糾紛，從維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的情況下進(jìn)行非訴訟替代調(diào)解。五是對(duì)矛盾不在轄區(qū)內(nèi)的當(dāng)事人雙方主動(dòng)要求調(diào)解的案件，如民事案件中的索賠和合同糾紛等，由于非訴訟替代是以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，以自愿、公平、公正的方式調(diào)處糾紛，這一類矛盾的調(diào)處履行率都在100％。

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